Ordonanta Guvernului nr. 16/2002 (OG nr. 16) privind contractele de parteneriat public privat reglementeaza situatia in care un investitor privat avanseaza mijloacele financiare, experienta si capacitatile in vederea realizarii unui proiect de investitii in colaborare cu autoritatile centrale sau locale, rezultatul constand in realizarea unui bun public care, la sfarsitul perioadei contractuale, devine proprietatea exclusiva a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale. Pana la intrarea
Ordonanta Guvernului nr. 16/2002 (OG nr. 16) privind contractele de parteneriat public privat reglementeaza situatia in care un investitor privat avanseaza mijloacele financiare, experienta si capacitatile in vederea realizarii unui proiect de investitii in colaborare cu autoritatile centrale sau locale, rezultatul constand in realizarea unui bun public care, la sfarsitul perioadei contractuale, devine proprietatea exclusiva a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale. Pana la intrarea in vigoare a OG nr. 16, actele normative adoptate reglementau situatia in care o persoana de drept privat prelua, in vederea exploatarii, un bun deja existent (apartinand domeniului public sau privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale); noua ordonanta reglementeaza o situatie relativ noua, si anume, posibilitatea investitorului de a proiecta, finanta, construi si exploata un obiectiv, care ulterior revine domeniului public sau privat.
Parteneriatul nu poate depasi 49 de ani
Obiectul de reglementare al OG nr. 16 il reprezinta „proiectarea, finantarea, constructia, exploatarea, intretinerea si transferul oricarui bun public pe baza parteneriatului public-privat”. Initial, ordonanta prevedea ca perioada contractuala maxima un termen de 50 de ani. Aceasta dispozitie legala a fost modificata prin Legea nr. 470 din 9 iulie 2002 (pentru aprobarea OG nr. 16) care a a redus perioada maxima pentru care contractul poate fi incheiat la 49 de ani.
Un aspect important care trebuie clarificat inca de la inceput se refera la natura bunurilor care pot face obiectul unui contract de parteneriat public-privat. Ordonanta se aplica oricarui bun public; acesta este definit ca „un bun care apartine domeniului public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, sau un bun privat al statului”. Insa Legea nr. 470 reformuleaza aceasta definitie : „bunurile aflate in proprietatea publica sau privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale si care alcatuiesc, conform legii, domeniul public sau privat al statului sau unitatilor administrativ teritoriale”; astfel, se largeste sfera acestor bunuri, dispozitiile legislatiei parteneriatului public-privat aplicandu-se si bunurilor din proprietatea privata a unitatilor administrativ teritoriale.
In ceea ce priveste tipurile de contracte de parteneriat public privat, Normele metodologice (privind organizarea si desfasurarea procedurii de selectionare a investitorilor eligibili si stabilirea principalelor tipuri de proiecte de parteneriat public-privat), adoptate la 20 iunie 2002, enumera tipurile care pot fi incheiate. Normele nu isi propun insa reglementarea limitativa a tipurilor de contracte, ci, cum rezulta din redactarea legii, prezinta cu titlu de exemplu „principalele tipuri de proiecte de parteneriat public-privat”. In acest sens, sunt enumerate si definite cinci tipuri principale de contracte: de proiectare, constructie si operare; de contructie, operare si reinnoire; de constructie, operare si transfer; de leasing, dezvoltare si operare; de reabilitare, operare si transfer.
Care sunt persoanele de drept public responsabile pentru proiectele de parteneriat public-privat ? Potrivit legii, au aceasta calitate autoritatea publica centrala (adica Guvernul, reprezentat de unul sau mai multe ministere, autoritati sau institutii publice) si autoritatile administratiei publice locale (consiliul judetean, comunal sau orasenesc, dupa caz). Decizia apartine exclusiv Guvernului sau organismelor de decizie la nivel local, celelalte autoritati si institutii publice actionand in numele acestora, in calitate de simpli mandatari, fara putere decizionala.
Aceasta situatie justifica necesitatea supunerii spre aprobare Guvernului sau autoritatilor administratiei locale a contractului de proiect in forma negociata. Situatia este diferita in sistemul legii achizitiilor publice, unde decizia organizarii acestei proceduri apartine exclusiv autoritatii care, potrivit legii, are calitatea de autoritate contractanta. In privinta procedurii de urmat in vederea incheierii unui contract de parteneriat public-privat, trebuie sa precizam ca initiativa apartine exclusiv autoritatii publice. Procedura difera de regimul concesiunii, care prevede si posibilitatea investitorului privat de a solicita declansarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune, insa se aseamana, din acest punct de vedere, cu procedura achizitiilor publice.
Partenerul statului e selectat in doi timpi
Autoritatea publica are obligatia de a publica anuntul de intentie si documentul atasat scrisorii de intentie care cuprinde toate informatiile si documentele solicitate de autoritatea publica in anuntul de intentie. Etapa preliminara a procedurii pentru incheierea contractului de parteneriat public-privat o reprezinta intocmirea de catre autoritatea publica a studiului de prefezabilitate. In termen de 60 de zile de la data publicarii anuntului de intentie, investitorii interesati pot depune scrisori de intentie.
La sfarsitul acestei perioade, autoritatea contractanta va selectiona cele mai bune oferte in functie de termenii tehnici, economici si financiari prezentati de catre investitori (documentele necesare a fi depuse sunt detaliate in anexele la normele metodologice).
Ulterior selectarii scrisorilor de intentie, autoritatea publica incheie cu fiecare dintre investitorii selectionati care indeplinesc conditiile continute in anuntul publicat, cate un acord de proiect, in termen de 15 zile. Acesta trebuie sa defineasca precis obligatiile si drepturile fiecarei parti si modalitatile de stingere reciproca a obligatiilor. Urmeaza constituirea unor comisii de specialisti care va negocia contractele cu fiecare dintre investitorii selectionati. In paralel, autoritatea publica elaboreaza studiul de fezabilitate. Pe baza acestuia, autoritatea publica va emite o lista a investitorilor ierarhizati pe criteriile celei mai bune oferte in termeni tehnico-economici si financiari. In termen de zece zile de la data publicarii acestei liste in Monitorul Oficial, investitorii pot depune contestatie, la care autoritatea publica este obligata sa raspunda in scris in termen de zece zile. Procedura se finalizeaza cu desemnarea investitorului cel mai bine clasat, cu care se va negocia varianta finala a contractului de parteneriat public-privat.
Consideram oportun sa analizam semnificatia juridica a termenului companie de proiect (potrivit ordonantei, „o societate comerciala rezidenta in Romania, functionand in baza legii, avand drept unic scop un proiect public-privat”). Desi din maniera de redactare a ordonantei rezulta ca este obligatorie constituirea unei companii de proiect, Legea nr. 470 prevede ca „Acordul partilor privind crearea unei companii de proiect sau stabilirea altei forme de asociere intre parti se include in continutul contractului in negociere”.
Se observa ca legea permite partilor sa recurga la oricare din formele de asociere prevazute de lege, neimpunand obligatia de a constitui o societate comerciala distincta de partile la contractul de parteneriat public-privat, avand ca obiect de activitate derularea acestuia.
Ca urmare, apreciem ca, in vederea realizarii proiectului de parteneriat public-privat, partile pot recurge si la asocierea in participatiune, reglementata de Art. 251-256 din Codul comercial, forma de asociere care nu presupune crearea unei persoane juridice noi. Nu exista nici un text de lege care sa interzica in mod expres asocierea in participatiune intre o persoana de drept public si o persoana de drept privat, cu privire la bunuri din domeniul public. Dimpotriva, Art. 38 lit x din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala prevede, ca atribute a consiliului local, deciderea asocierii cu persoane de drept privat in vederea finantarii si realizarii in comun a unor actiuni, lucrari, servicii sau proiecte de interes local, fara a specifica forma de asociere, concluzia fiind in sensul admiterii asocierii in participatiune. Este necesar insa ca forma de asociere intre partile contractului de parteneriat public-privat sa fie prevazuta in contract. Mentionam ca astfel, intre parti se stabilesc raporturi juridice duale, pe de o parte fiind aplicabile prevederile contractului de parteneriat public-privat, pe de alta parte, partile fiind obligate sa respecte prevederile si normele care reglementeaza contractul de asociere dintre ele, sub orice forma s-ar incheia acesta.r
r
Dreptul la contestatie este restransr
r
Revenind la analiza procedurii de incheiere a contractului de parteneriat public-privat, se observa ca dispozitiile care reglementeaza dreptul investitorilor de a depune contestatie sunt mai restrictive in comparatie cu cele prevazute de legislatia achizitiilor publice; potrivit OG nr. 16, investitorul are drepul de a depune contestatie doar impotriva listei care cuprinde ierarhia investitorilor pe criteriul celei mai bune oferte in termeni tehnico-economici, dar nu si impotriva deciziei prin care au fost selectionate prima data ofertele si pe baza careia s-au incheiat acordurile de proiect. In schimb, legea achizitiilor publice prevede clar posibilitatea de a utiliza caile de atac prevazute de lege impotriva oricarui act sau decizie nelegala a autoritatii contractante. Insa, apreciem ca impotriva oricaror acte sau decizii ale autoritatii publice considerate nelegale, investitorii pot folosi calea de atac a contestatiei administrative de drept comun.r
Un alt aspect care trebuie remarcat este si faptul ca OG nr. 16 nu interzice in mod expres subcontractarea in oricare din formele sub care se poate prezenta aceasta. Ordonanta prevede doar ca „Proprietatile rezultate prin implementarea proiectului si terenurile ocupate nu pot fi instrainate, ipotecate, gajate sau sa se constituie in garantii pentru terti”, neprecizand nimic in legatura cu inchirierea sau alte forme juridice prin care investitorul poate transfera drepul de exploatare a bunului catre terti, spre deosebire de Legea nr. 219/1998 care interzice in mod expres subconcesionarea. Este insa de necontestat faptul ca, in cadrul negocierilor, autoritatea publica poate solicita asumarea de catre investitor a obligatiei de a nu subcontracta; precizam insa ca este o clauza care formeaza obiectul negocierii partilor.r
Este de asemenea important sa precizam ca, potrivit OG nr. 16, autoritatea publica nu dispune de prerogative de putere publica deosebit de largi, spre deosebire de Legea nr. 219/1998. Aceasta deosebire provine din faptul ca de esenta concesiunii este dreptul de control, de denuntare si modificare unilaterala a contractului de concesiune, drept prevazut de lege in favoarea autoritatii publice. In ceea ce priveste dreptul de control al autoritatii publice pe parcursul derularii contractului de parteneriat public-privat, limitele unui asemenea drept fac, de asemena, obiectul negocierii partilor.r
Investitorii privati sunt avantajati de legea parteneriatului public-privat, beneficiind de reguli de procedura flexibile, termene relativ scurte si de oportunitatea dezvoltarii unor proiecte de anvergura. Desigur, se poate opta pentru una sau alta din modalitatile reglementate de lege in acest sens, aplicand regulile concesiunii, inchirierii, procedurii achizitiilor publice. r
r
Avantaje si dezavantaje ale contractelor de parteneriat public-privatr
r
OK!r
Permite orice forma de asociere a celor doua parti: infiintarea unei societati mixte (compania de proiect), asocierea in participatiune etc.;r
Permite investitorului sa subcontracteze lucrarile sau exploatarea bunului care face obiectul contractului;r
Autoritatea publica are drept de control, de denuntare si modificare unilaterala a contractului doar in masura in care acestea au fost stabilite in cursul negocierilor si sunt cuprinse in perevederile contractuale.r
KO!r
Initiativa parteneriatului apartine exclusiv Guvernului sau autoritatilor locale;r
Contractul de parteneriat trebuie aprobat prin hotarare a Guvernului sau a consiliului judetean, municipal sau comunal;r
Investitorii respinsi dupa prima etapa de selectare a ofertelor nu pot depune contestatie, ci au la dispozitie calea contestatiei administrative de drept comun.r
r
Proiect DBO r
(proiectare, constructie, operare)r
r
Proiectarea, construtia si exploatarea sunt transferate investitorului pe maximum 49 de ani. Contractul poate stipula obligatia investitorului de a se ocupa de partea tehnica a proiectului, pe spezele autoritatii contractante care pune la dispozitie sumele necesare in acest scop. Textul de lege nu contine o reglementare restrictiva in acest sens, prevazand si posibilitatea stipularii in contract a obligatiei investitorului de a asigura finantarea proiectului. In consecinta, autoritatea publica are posibilitatea de a impune sau nu drept conditie sine qua non finantarea proiectului de catre investitor. In orice caz, aceasta obligatie va fi in mod cert prevazuta in anuntul de intentie.r
r
Proiect BOR r
(constructie, operare, reInnoire)r
r
Investitorul isi asuma finantarea, constructia si costurile pentru operarea si intretinerea bunului public. Acest tip de contract presupune in mod obligatoriu finantarea sa de catre investitor. Investitorului i se permite sa perceapa tarife de utilizare a bunului public exploatat; acestea sunt stabilite in prima oferta a investitorului, ceea ce constituie un element in plus de apreciere a ofertei sale. Tarifele vor fi renegociate ulterior expirarii perioadei contractuale, daca aceasta este inferioara perioadei de 49 de ani.r
r
Proiect BOT r
(constructie, operare, transfer)r
r
Investitorul isi asuma constructia, incluzand finantarea, exploatarea si intretinerea bunului public. Investitorului i se permite, de asemenea, sa perceapa tarife de utilizare pentru a-si recupera investitia. La sfarsitul perioadei contractuale, bunul este transferat autoritatii publice in buna stare si liber de orice sarcini.r
r
Proiect LDO r
(leasing, dezvoltare, operare)r
r
Investitorul preia in leasing un bun public existent; la finalizarea contractului, bunul va fi transferat cu titlu gratuit autoritatii publice, in buna stare si liber de orice sarcini. Esenta acestui tip de contract si diferenta sa fata de celelalte consta in exploatarea de catre investitor a unui bun public asa cum este definit de lege, ca urmare a incheierii unui contract de leasing avand ca obiect bunul respectiv. In consecinta, bunul public va fi cumparat de o societate de leasing autorizata sa functioneze in Romania, societate care va avea calitatea de finantator si care va incheia cu investitorul contractul de leasing, fiind aplicabile in acest sens toate prevederile legislatiei romane in materia leasingului. La finalul perioadei contractuale, utilizatorul-investitor va transfera in mod obligatoriu bunul in patrimoniul autoritatii publice, liber de orice sarcini. Pe durata contractului, investitorul poate exploata bunul, astfel incat sa obtina profit, dar este obligat sa intretina bunul si sa-i aduca imbunatatiri, pentru a reintra in patrimoniul autoritatii publice cu o valoare economica superioara.r
r
Proiect ROT r
(reabilitare, operare, transfer)r
r
Investitorul finanteaza, reabiliteaza, opereaza si intretine bunul public; la final, bunul va fi transferat autoritatii publice liber de orice sarcini. si in acest caz, investitorul preia un bun public deja existent, in vederea intretinerii si exploatarii. Aceasta varianta de contract prezinta similaritati cu un contract de inchiriere, stipuland insa obligatii mai ample in sarcina investitorului, precum obligatia de finantare, intretinere si exploatare; autoritatea publica are la dispozitie doua proceduri intre care poate opta, respectiv inchiriere sau parteneriat public-privat. Inchirierea bunurilor proprietate publica nu se bucura de o reglementare speciala in legislatia noastra, existand in acest sens un singur articol de lege (art.14 din Legea nr. 213/1998) care prevede ca inchirierea bunurilor proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale se aproba prin hotarare a Guvernului sau a organelor locale si ca inchirierea acestor bunuri se poate face doar prin licitatie publica organizata, in conditiile legii. Insa nu exista norme metodologice sau acte normative care sa reglementeze procedura de licitatie pentru atribuirea unui contract de inchiriere de bunuri publice, astfel incat adesea se recurge la aplicarea prin analogie a regulilor din materia concesiunii.