Președintele Klaus Iohannis a trimis, în cursul zilei de joi, Curții Constituționale a României, o solicitare de neconstituționalitate cu privire la o lege care privește trecerea mai multor din administrarea unui minister în administrarea unui Consiliul Local din Oltenia.
Președintele României, domnul Klaus Iohannis, a trimis Curţii Constituţionale joi, 16 iulie a.c., o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind trecerea unor terenuri din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor – Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, în domeniul public al Municipiului Slatina şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Slatina.
Vă prezentăm textul integral al sesizării:
Bucureşti, 16 iulie 2020
Domnului VALER DORNEANU
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, formulez următoarea
SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE
asupra
Legii privind trecerea unor terenuri din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor – Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, în domeniul public al Municipiului Slatina şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Slatina
În data de 29 iunie 2020, Parlamentul României a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea privind trecerea unor terenuri din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor – Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, în domeniul public al Municipiului Slatina şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Slatina.
La alin. (1) al art. 1 din legea dedusă controlului de constituţionalitate se prevede: „(1) Se aprobă transmiterea, cu titlu gratuit, a terenurilor prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege, din domeniul public al statului şi administrarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor – Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, în domeniul public al Municipiului Slatina şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Slatina, în vederea realizării obiectivului de investiţii Construire drum de legătură între zonele industriale, parc industrial şi dezvoltare zonă industrială”.
Prin conţinutul său normativ, legea dedusă controlului de constituţionalitate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (4) şi alin. (5), art. 61 alin. (1), art. 102 alin. (1), art. 120 alin. (1), art. 136 alin. (4), precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, atât din perspectiva transferului interdomenial al bunurilor proprietate publică, cât şi din perspectiva constituirii dreptului de administrare, pentru motivele prezentate în cele ce urmează.
1. În ceea ce priveşte transferul bunurilor aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit dispoziţiilor art. 860 alin. (3) din Codul civil: „Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi invers se face în condiţiile legii”.
Acest articol conţine două teze: prima teză vizează bunurile ce formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului, iar teza a doua are în vedere bunurile aflate în domeniul public al statului, dar care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. Bunurile care nu constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice pot fi transferate din proprietatea publică a statului în cea a unităţilor administrativ-teritoriale în condiţiile art. 292 din Codul administrativ. Astfel, art. 292 alin. (1) din Codul administrativ – ce prevede că: „Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autorităţile prevăzute la art. 287 lit. a), care au în administrare bunul respectiv, dacă prin lege nu se dispune altfel.” – reprezintă procedura la care face trimitere teza a doua din conţinutul art. 860 din Codul civil.
Or, bunurile vizate de legea criticată – imobil-teren în suprafaţă de 81.999 mp, situat în extravilanul Municipiului Slatina în partea de nord a DJ653 Slatina Milcov şi, respectiv, imobil-teren în suprafaţă totală de 404.122 mp, situat în extravilanul Municipiului Slatina, în partea de est a Hergheliei Slatina – nu reprezintă bunuri proprietate publică exclusivă.
Bunurile cuprinse în Anexa legii criticate se află, în prezent, în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor – Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva – Direcţia de Creştere Exploatare şi Ameliorare a Cabalinelor prin Direcţia Silvică Olt – Herghelia Slatina, în temeiul OUG nr. 139/2002 privind desfiinţarea Societăţii Naţionale Cai de Rasă – S.A. Astfel, potrivit art. 3 din acest act normativ: „(1) Se aprobă trecerea fondului funciar aflat în exploatarea Societăţii Naţionale „Cai de Rasă” – S.A. din proprietatea privată a statului şi din administrarea Agenţiei Domeniilor Statului în proprietatea publică a statului. (2) Întregul fond funciar din domeniul public al statului, respectiv fondul funciar prevăzut la alin. (1) şi fondul funciar aflat deja în domeniul public al statului, aflat în exploatarea Societăţii Naţionale „Cai de Rasă” – S.A. şi evidenţiat în anexa nr. 4, trece din administrarea Agenţiei Domeniilor Statului în administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor”.
Precizăm că terenul aferent Hergheliei Slatina poate fi identificat în OUG nr. 139/2002 la poziţia 15 din anexa 4, anexă intitulată „Fondul Funciar proprietate publică a statului, aflat în exploatarea Societăţii Naţionale „Cai de Rasă” – S.A., care trece din administrarea Agenţiei Domeniilor Statului în administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor”.
De asemenea, bunurile ce fac obiectul legii criticate pot fi incluse în categoria nominalizată generic în Anexa 2 la pct. 5 teza finală din Codul administrativ, intitulată: „Lista cuprinzând unele bunuri care aparţin domeniului public al statului”, cu următorul cuprins: „5. (…) terenurile institutelor şi staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi de material săditor din categoriile biologice şi de animale de rasă; „. În privinţa acestei categorii de bunuri – similar raţionamentului realizat de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 384/2019 par. 57 referitor la reglementarea anterioară a proprietăţii publice a statului – nominalizarea în anexa Codului administrativ nu are semnificaţia declarării acestora ca obiect exclusiv al proprietăţii publice. Tot instanţa constituţională, prin aceeaşi decizie, a stabilit că enumerarea din anexă are caracter exemplificativ, iar prin aceasta s-a încercat o delimitare, în principiu, a domeniului public al statului, a domeniului public judeţean şi a domeniului public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor.
În aceste condiţii, având în vedere că bunurile supuse transferului prin legea criticată nu constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice, în lipsa unei declaraţii exprese a legii organice, acestea ar fi trebuit trecute din proprietatea publică a statului în aceea a unităţii administrativ-teritoriale prin hotărâre a Guvernului, la cererea Consiliului Local al Municipiului Slatina, potrivit art. 292 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, procedură la care face trimitere teza a doua a art. 860 din Codul civil.
Astfel, prin nesocotirea dispoziţiilor art. 860 din Codul civil coroborat cu art. 292 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ legea criticată a fost adoptată cu încălcarea principiului legalităţii statuat în art. 1 alin. (5) din Constituţie.
Mai mult, nerespectarea procedurii legale şi lipsa manifestării de voinţă a Consiliului Local al Municipiului Slatina atrag şi încălcarea art. 120 alin. (1) din Constituţie, ce consacră principiul autonomiei locale.
În acord cu jurisprudenţa constituţională, arhitectura proprietăţii publice neexclusive se întemeiază pe dispoziţiile art. 102 alin. (1) teza finală şi ale art. 120 alin. (1) din Constituţie. Prin Decizia nr. 384/2019, mai sus citată, se reţine că: „[…]Şi în situaţia trecerii bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, cu excepţia celor care fac obiect exclusiv al proprietăţii publice, aceasta nu se poate face prin efectul legii, ci, aşa cum prevede art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, unităţile administrativ-teritoriale trebuie să facă o cerere în acest sens, adică să-şi exprime acordul, acestea fiind obligate să justifice temeinic pentru fiecare caz, în note explicative anexate la inventar, creşterea sau diminuarea patrimoniului, potrivit art. 14 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ- teritoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 633 din 27 august 2002”. Prin aceeaşi decizie, Curtea reţine că inexistenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte transferul bunurilor în patrimoniul acestora, inclusiv al celor din domeniul public reprezintă o încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie.
Deşi prin OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ se abrogă procedura transferului de bunuri proprietate publică prevăzută în Legea nr. 213/1998, soluţia legislativă cuprinsă în art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 – care prevedea că „trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face […] prin hotărâre a Guvernului” – a fost preluată de dispoziţiile art. 292 alin. (1) din OUG nr. 57/2019, fiind completată cu sintagma „dacă prin lege nu se dispune altfel”.
Din această perspectivă, apreciem că jurisprudenţa Curţii Constituţionale se aplică mutatis mutandis şi în ceea ce priveşte procedura stabilită în art. 292 alin. (1) din Codul administrativ. Astfel, prin Decizia nr. 537/2019, acest aspect a fost dezlegat chiar de instanţa constituţională, în sensul că: „Noua prevedere legală nu poate fi interpretată decât în conformitate cu Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, paragrafele 37, 41 şi 55, respectiv că transferul unui bun, care nu constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice, din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se va realiza prin hotărâre a Guvernului.” Mai mult, prin Decizia nr. 384/2019, în par. 55 Curtea Constituţională a reţinut că introducerea „posibilităţii transferului prin lege, care nu poate fi supusă controlului instanţelor de contencios administrativ, ci numai controlului a priori ori a posteriori exercitat de Curtea Constituţională, conduce la inaplicabilitatea art. 52 din Legea fundamentală, într-un domeniu ce ţine exclusiv de transferul dreptului de proprietate publică asupra bunurilor, de către Guvern, care exercită conducerea generală a administraţiei publice”.
Printr-o bogată jurisprudenţă, instanţa constituţională a reţinut că legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relaţii sociale generale, fiind, prin esenţa şi finalitatea ei constituţională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiţie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinţei legiuitorului, ale cărei conţinut şi formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia. Or, în măsura în care domeniul de incidenţă al reglementării este determinat concret, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normei, ci, de plano, într-un singur caz, prestabilit fără echivoc. În cazul în care Parlamentul îşi arogă competenţa de legiferare, în condiţiile, domeniul şi cu finalitatea urmărite, se încalcă principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, viciu care afectează legea în ansamblu.
Totodată, acceptarea ideii potrivit căreia Parlamentul îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi în domenii care aparţin în exclusivitate actelor cu caracter infralegal, administrativ, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constituţionale ale acestei autorităţi, consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie, şi transformarea acesteia în autoritate publică executivă, aspect ce contravine şi prevederilor art. 102 alin. (1) din Constituţie ce consacră rolul Guvernului.
Dintr-o altă perspectivă, subliniem că există şi o jurisprudenţă constantă prin care s-a statuat interdicţia reglementării transferului interdomenial al bunurilor proprietate publică prin lege cu caracter individual. (Decizia nr. 600/2005, Decizia nr. 970/2007, Decizia nr. 494/2013, Decizia nr. 574/2014, Decizia nr. 406/2016, Decizia nr. 118/2018, Decizia nr. 384/2019, Decizia nr. 537/2019, Decizia nr. 538/2019).
De altfel, prin Decizia nr. 538/2019, dar şi prin Decizia nr. 537/2019, Curtea Constituţională a admis ca întemeiată şi critica privind încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu au fost respectate „deciziile Curţii Constituţionale cu privire la interzicerea reglementării prin lege cu privire la un caz determinat, relevantă fiind Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 27 aprilie 2018. Sunt încălcate, de asemenea, şi considerentele de principiu reţinute în Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014 şi Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, cu privire la încălcarea principiului autonomiei locale şi la imposibilitatea constituirii dreptului de administrare concomitent cu acela de proprietate, precum şi cele reţinute cu privire la situaţia excepţională în care transferul unui bun din proprietatea publică exclusivă a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale se poate face prin lege organică (a se vedea în acest sens Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, paragraful 64)”.
Faţă de această jurisprudenţă constantă a Curţii Constituţionale, apreciem că Legea privind trecerea unor terenuri din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor – Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, în domeniul public al Municipiului Slatina şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Slatina contravine şi dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie.
2. În ceea ce priveşte dreptul de administrare, acesta este un drept real corespunzător proprietăţii publice. Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie: „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică”, iar potrivit art. 867 din Codul civil: „(1) Dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local; (2) Autorităţile prevăzute la alin. (1) controlează modul de exercitare a dreptului de administrare”.
Totodată, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că „dreptul de administrare conferă titularului atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei, însă nu în mod necondiţionat, întocmai ca dreptul de proprietate, ci cu respectarea strictă a obligaţiilor prevăzute în actul de constituire, precum şi a limitelor materiale şi juridice ale bunului asupra căruia se constituie; de aici rezultă şi inopozabilitatea dreptului de administrare faţă de autorităţile publice care l-au constituit”. În aceeaşi decizie, în acord cu principiul nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipso habet, instanţa constituţională a mai reţinut că „transferul din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, şi în administrarea consiliilor judeţene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, nu poate echivala cu operaţiunea juridică de constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul că unităţile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de administrare, întrucât ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate publică. Mai mult, transmiţând însuşi dreptul de proprietate publică către unitatea administrativ-teritorială, statul nu poate constitui, în acelaşi timp şi dreptul de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, întrucât nu mai este titularul dreptului de proprietate publică corespunzător, pe care tocmai l-a transmis”. (Decizia nr. 1/2014 şi Decizia nr. 384/2019).
Aplicând aceste considerente jurisprudenţiale la soluţia legislativă criticată, rezultă că terenurile trec din proprietatea publică a statului în cea a Municipiului Slatina, motiv pentru care statul nu poate constitui simultan şi un drept de administrare, întrucât, după transmitere, nu mai este proprietarul bunurilor respective. În consecinţă, un drept de administrare asupra unor bunuri ce se vor afla, după transfer, în domeniul public al Municipiului Slatina va trebui constituit potrivit dispoziţiilor art. 867 alin. (1) din Codul civil, prin hotărâre a Consiliului Local al Municipiului Slatina. Pentru aceste motive, soluţia legislativă adoptată de Parlament contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, ce consacră la nivel constituţional modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică.
În concluzie, legea dedusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, a principiului legalităţii, a principiului autonomiei locale şi a regimului proprietăţii publice, precum şi cu nesocotirea rolului constituţional al Parlamentului, al Guvernului, dar şi celui al Curţii Constituţionale.
În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea privind trecerea unor terenuri din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor – Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, în domeniul public al Municipiului Slatina şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Slatina este neconstituţională în ansamblul său, se anunță într-un comunicat.