După mai mult de jumătate de secol, România (mă refer la ţara noastră ca spaţiu geografic şi geologic, nicidecum ca societate politică sau civilizație economică) îşi oferă din nou şansa de a deveni un factor extrem de important în evoluţia realităţilor şi strategiilor de securitate energetică în regiunea Sud-Est Europeană, Pontică şi nu numai.
La această realitate geopolitică şi geoeconomică contribuie în primul rând potenţialele rezerve substanţiale de gaze din şist (supranumite „noua revoluţie energetică”), rezervele de hidrocarburi din platoul continental al Mării Negre, precum şi alte resurse minerale relevante în ecuaţia energetică, de care statul român ar dispune.
Trăsăturile definitorii ale politicilor româneşti în materie de energie au gravitat, în principal, în zona dilemelor legate de caracterul naţional al industriei şi de insuficienţa resurselor financiare şi tehnice reclamate pentru asigurarea dezvoltării acesteia. Mărturia acestei dileme o reprezintă deja tradiţionala abordare politică şi legislativă, putem spune, conjuncturală şi superficială, a exploatării resurselor energetice naţionale şi a modului de plasare, din această perspectivă, a României în contextul energetic şi politic regional, respectiv european.
Complexitatea structurării bugetare ce frământă actualul Guvern tinde să subjuge fiscal întreaga economie. Ne referim în special la acele sectoare ce manifestă potențial de creștere pe termen lung. Către finalul anului 2012, Guvernul de atunci, prin dl. ministru Chițoiu, anunțase intenția de „impozitare a veniturilor excepţionale în urma liberalizării preţului la gaze, impozite care vor merge într-un fond special şi se vor adresa consumatorilor vulnerabili”, proiect de lege ce ar fi urmat să fie adoptat în 2012 și aplicat în 2013. Sperăm, desigur, ca această acțiune guvernamentală se efectuează cu respectarea termenelor și principiilor de transparență impuse de Codul Fiscal. Pentru ca „reforma” în domeniul petrolului și gazelor să fie completă, este avută în vedere și o majorare a redevențelor petroliere începând cu 2015, ca efect al expirării unui agrement între Guvernul român și un singur operator petrolier (contractul de privatizare a Petrom). Mai multe detalii nu ne sunt oferite, poate doar (în același spirit de lipsa de transparență), unora (foarte puțini) dintre actorii implicați în această industrie.
Cum se cuplează logic o asemenea „reformă” fiscală (complet lipsită de transparență, circumstanțială și chiar superficială în abordare) cu comandamentele de securitate energetică ale României pe termen lung? Sunt avute în vedere toate aspectele specifice unei industrii de capital intensive, cum este cea petrolieră, inclusiv efectele pe verticală și orizontală? Vorbim despre sectorul upstream, midstream sau downstream? Sunt avute în vedere diferențele tehnice/economice dintre operațiuni on shore și offshore, între exploatarea resurselor convenționale și a celor neconvenționale? Este avut în vedere contextul geopolitic și geoeconomic deosebit de volatil? Dar impactul unor asemenea măsuri în contextul general al fiscalității din România? Sau poate contextul marilor dificultăți în atragerea de investiții străine în România sau înapoierea tehnologică a țării?
În fundamentarea unor politici fiscale (populare) care susțin că cea mai mare parte din veniturile rezultate în urma exploatării resurselor naturale trebuie să revină „poporului”, ca proprietar al acestora, se are oare în vedere realitatea, stabilită ca principiu în Legea Petrolului, că explorarea și exploatarea de hidrocarburi se efectuează „pe riscul și pe cheltuiala” operatorului petrolier? Să nu uităm că riscurile și costurile în industria petrolieră sunt printre cele mai ridicate și numeroase.
Majorarea sarcinii fiscale, atunci când nu este rezonabilă și integrată într-un concept sau politică mai vastă (in ideea compensării cu unele facilități) nu poate conduce probabil decât la venituri bugetare mai mari pe termen foarte scurt, însă, în mod categoric, asigură sugrumarea sectorului economic afectat.
Să analizăm înainte de toate (în limita spațiului disponibil) niște date statistice. Ne vom concentra cu predilecție pe câteva state europene ce dispun de rezerve și producție de hidrocarburi, precum și pe Azerbaidjan (economie emergentă, numărul 23 mondial în lista producătorilor de hidrocarburi și un partener energetic strategic de dorit al României). Nu putem evita sa nu ne referim și la SUA, în privința modului specific al acestei țări de abordare fiscală a unei industrii emergente, și anume exploatarea gazelor neconvenționale.
Desigur, în abordarea eficienței fiscale a unui impozit/redevențe trebuie avută în vedere o paletă extrem de largă de factori, cum ar fi rezervele comerciale de hidrocarburi, regimul deducerilor fiscale și, în general, contextul fiscal general (circumscrierea fiscală a operațiunilor petroliere -„ring fence”, reportarea pierderilor, regimul amortizărilor, facilități fiscale, taxe pe tranzacții, rețineri la sursă, taxe vamale, TVA, accize etc), nivelul general de dezvoltare al țării. Însă, se poate observa că o rată ridicată a fiscalității nu presupune neapărat și o contribuție semnificativă a acestor venituri bugetare la produsul intern brut al unei țări.
Ceea ce se poate înțelege din declarațiile de până acum este că Guvernul român intenționează să impună o taxare a „veniturilor extraordinare”. Corespondentul în practica internațională este „super normal profit tax” sau „windfall profit tax”. În prezent, această practică fiscală este pe deplin în vigoare în state precum Venezuela, Algeria, Israel, Kenya, Pakistan, Trinidad Tobago, China, Namibia, Papua Noua Guinea.
În general, acest sistem de impozitare poate fi definit ca un impozit pe profitul suplimentar, perceput de un guvern în privința operațiunilor petroliere, în cazul atingerii de către operatorul petrolier a unor marje de profit care exced (datorită, de pildă, fluctuației prețurilor la petrol) estimările folosite în evaluarea profitabilității operațiunilor petroliere în timpul negocierilor cu guvernul în cauză. Vorbim despre un impozit care începe să fie colectat atunci când, raportat la fluxul de numerar (cash flow), un anumit nivel de rentabilitate (marja profit) este atins.
Dar despre ce rată de profit a companiilor petroliere vorbim? Conform analizelor Conoco Phillips și Forbes, în perioada 2006-2010, marja de profit a companiilor petroliere s-a situat în jurul a 6,5%, ocupând astfel poziția 114 din 215 industrii. Nu pare a fi un venit cu adevărat “extraordinar”. Este indicat, în elaborarea unei politici fiscale punctuale, a nu se face confuzia între prețul la pompă al benzinei și marja de profit în sectorul upstream. Lucrurile sunt mult mai profunde.
Marea Britanie a experimentat suprataxarea veniturilor companiilor petroliere, introducând în 1975 „Impozitul Pe Venitul Petrolier” (Petroleum Revenue Tax) – ulterior abrogat în 1993 (pentru licențele acordate după acest an) – ca un impozit pe profit, în cota de 50%, suplimentar impozitului pe profit aplicabil oricărei companii britanice. În 1995 însă, industria petrolieră britanică a atins un nivel de producție record, mulți analiști atribuind aceste rezultate faptului abrogării în 1993 a impozitului suplimentar. Creșterea producției petroliere a determinat și o creștere a veniturilor fiscale din impozitul pe profit clasic.
Interesant este că acest sistem de taxare, deși criticat și, în final abrogat, dobândise tendința unei abordări fiscale echilibrate, încercând să compenseze sarcina fiscală directă cu o serie de facilități, destinate să asigure o amortizare rapidă a costurilor, excluderea de la taxare a perimetrelor cu cifre de afaceri reduse, definirea clară a cheltuielilor deductibile (inclusiv cheltuieli pentru cercetare-dezvoltare), reportarea indefinită a pierderilor, atât în avans cât și în regres, de la un perimetru la altul, excluderea de la taxă a perimetrelor noi unde se poate demonstra că aceasta are impact asupra eficienței economice etc.
O experiența pozitivă din perspectiva asigurării unui echilibru în repartiția riscurilor între stat și companii petroliere, a menținerii unui climat investițional atractiv în același timp cu o rată de încasări bugetare aferente ridicată (însă și rezonabil), este cea înregistrată în SUA.
Companiile petroliere care exploatează hidrocarburi pe suprafețele aflate în proprietatea guvernului federal american plătesc statului redevențe de 12,5%, pentru exploatările onshore și 18,75% pentru cele offshore. Nivelul redevențelor pentru producția onshore (petrol și gaz natural) de pe terenurile federale a fost stabilit prin Mineral Leasing Act, în 1920 și nu a mai fost schimbat de atunci!
Redevențele sunt una dintre cele mai mari surse de venit pentru guvernul american, statul colectând $86 milioane/zi proveniți din plata chiriilor, bonusurilor (bonus fees), redevențelor și altor taxe. Cea mai mare parte a acestei sume vine din producția offshore, cu producția de gaz natural generând 60% din venitul provenit din redevențe. Pentru terenurile onshore, producția de gaz generează 70% din venit colectat de guvern.
SUA ne oferă totodată și un exemplu de politică fiscală matură în cazul unei industrii emergente, cum este cea a exploatării gazelor din șist: între 2000 și 2006, producția de gaze din șist a crescut, în medie, cu 17% pe an, iar în perioada 2006-2010 cu 48% pe an. Această dezvoltare a industriei de gaz natural a contribuit cu $18.6 miliarde la bugetele federale, statale și locale. Până în 2035, suma ar putea ajunge la $57 miliarde. În cazul Texasului, unde se înregistrează cea mai mare producție de gaze din șist din SUA, și unde guvernul federal deține o foarte mică parte din drepturile asupra resurselor de subsol (mineral rights), guvernul statal nu a crescut redevențele o dată cu creșterea producției de gaze de șist, ci a oferit beneficii fiscale companiilor petroliere. Acestea au permis deducerea unei mari parți din cheltuielile provenite din foraj și producție. În acest fel, statul a încurajat exploatarea și a crescut profitabilitatea acesteia prin stimulentele oferite, ceea ce a dus la o creștere a veniturilor din taxe intrate la bugetul de stat.
Concluzii
Tendința generală în ultimul deceniu în nivelul redevențelor aplicabile industriei de upstream a fost constantă, dacă nu chiar a înregistrat o scădere, maximum median atins fiind în jur de 20%. Un nivel ridicat de redevențe este îndeobște practicat în țări exportatoare de hidrocarburi. În statele interesate să atragă investiții străine, cotele redevențelor se situează de regulă în jurul a 12%. Sistemul de redevențe în multe state (inclusiv Romania) trebuie reformulat în sensul asigurării unei capacități de abordare neutre, echilibrate, competitive și adaptabile la varii modele economice (de pildă, în condițiile unei redevențe racordate la volum de producție, în timp ce costurile de capital, de investiții, rentabilitatea zăcămintelor diferă de la un perimetru la altul, companiile petroliere cu profitabilitate ridicată plătesc același cuantum de redevență cu companiile ce înregistrează costuri de producție mai ridicate, ceea ce este de natură să distorsioneze piața și concurența.
Scopul unui regim fiscal în materie petrolieră trebuie subsumat principiului “neutralității” fiscale, respectiv, trebuie să permită ca deciziile economice să fie luate în virtutea unei logici economice și nu datorită unui impozit.
Majorarea redevențelor, impunerea de impozite suplimentare conduc, de regulă, la reducerea investițiilor de capital și productive și, implicit, la scăderea veniturilor bugetare. Dacă suprapunem asemenea tendințe pe contextul unor state (cum este și Romania) care nu au demonstrat capacitate eficientă de administrare și colectare fiscală, si, mai mult, care demonstrează risipă în cheltuirea fondurilor publice, atunci, probabil, scopul impozitării suplimentare este doar de a asigura o resursă pentru cheltuieli sociale, și nimic mai mult.
A stabili, majora și percepe doar un impozit (fie el redevență, impozit pe venituri extraordinare etc), în absența unui complex de reguli, măsuri și politici fiscale menite să reducă impactul fiscalității asupra mediului economic, să încurajeze investițiile, să asigure un echilibru între riscurile asumate de stat și operatorii petrolieri, între profituri private și venituri bugetare, va determina în mod cert un recul în privința veniturilor bugetare. Același demers efectuat fără a ține cont de costul investiției (care diferă substanțial între exploatări offshore și onshore, între exploatările convenționale și cele neconvenționale), de proprietățile geologice ale zăcămintelor (adâncime, structură, rentabilitate), de prețul hidrocarburilor pe piețe relevante, și o multitudine de alți factori naturali, economici, tehnici și chiar contabili, este de natură să discrediteze seriozitatea și impactul său economic (care trebuie să fie unul pozitiv, nu numai pentru bugetul de stat).
Ce trebuie să reţinem este că atât statul, cât şi companiile petroliere, sunt interesate în „distribuţia profiturilor”, pe când ceea ce este important în această ecuaţie, dar riscă să fie neglijat, este maximizarea acestor profituri și, implicit, a veniturilor bugetare.
Laurențiu Pachiu, Managing Partner Pachiu & Associates
Laurentiu Pachiu este fondator si Managing Partner al firmei Pachiu si Asociatii. Are o experienta de peste 18 ani in domeniul avocaturii de business, fiind unul dintre primii avocati de business din Romania. Anterior, Laurentiu Pachiu a fost diplomat in cadrul Ministerului Roman de Externe.